政治離個人生活相當遙遠，也不是我們個人的力量可以改變的，我們為什麼要了解政治?

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這次分享的書是《政治秩序的起源》下冊，在上冊呢，我們提到完善的自由民主制度，需要有三種要素：國家、法治和可問責的政府，三種制度的平衡才能帶來發展和繁榮。但我們上一篇只講到需要有這三種要素，就好像理所當然的每個國家都應該以此為目標發展就好。

但現實是世界依然充滿了紛爭，所謂的民主典範國家，像是美國等西方大國，也面臨許多挑戰。這一次解讀就來談，國家、法治和可問責的政府，這三個要素如果缺失，或者三種要素的比例不好，就會產生各種問題。而這三要素之間的平衡還無法一勞永逸，會隨著時代變化而獨立發展，因此即使一個國家曾經政治上很發達，如果不能及時調整和改革，也會發生政治衰敗。

在今天分享前，想聊一下開頭提出來的問題：政治離個人生活相當遙遠，也不是我們個人的力量可以改變的，我們為什麼要了解政治?

但政治並沒有離我們生活非常遙遠，它只是內化成我們生活文化的一部份，像是民主制度、投票與要求立法委員為我們發聲等等。這樣的內化導致了我們對這一切有種不自覺的忽視，覺得一切理所當然又無法改變，所以思考與了解政治就是把我們拉出本身文化的舒適圈，想想怎麼樣的生活是「我們」想要的，也讓我們能更加珍惜擁有的好的品質，並知道該如何去維護它。

這是分享福山這兩本大作希望帶來的效果，來了解台灣現在擁有得來不易的民主制度和社會架構，但這些制度是透過前人的努力才得到，未來是否會持續也一樣不是理所當然，需要大家共同的守護。

所以這本《政治秩序的起源》下冊，一共會聊到四個主題，首先談一下20世紀為什麼民主會開始擴散；第二部份談現在大部份的國家不是缺乏民主，而是缺乏有效的政府；第三部份談怎麼建立有效的政府；最後說政治制度是一個動態循環，民主典範的美國政府是如何走向衰敗。

為什麼20世紀，民主會擴散？

為什麼20世紀，民主會擴散？

首先，第一部份20世紀為什麼民主會開始擴散？

從1970年到2010年，世界民主政權的數量從大約四十五個上升到將近一百二十個，約占世界上全部國家的60%。有歐洲國家，如西班牙和葡萄牙在20世紀70年代初的民主轉型，再來是軍事統治在希臘和土耳其的結束，之後是一系列拉丁美洲國家，包括巴西、阿根廷、秘魯、玻利維亞和智利；再移到亞洲，就是菲律賓、韓國和台灣的民主化。最終是共產主義世界的崩潰，促成民主返回東歐和前蘇聯的部分繼承國。

這提出了一個很有趣的問題。為什麼世界會出現民主化浪潮？為什麼有些國家建成了相對穩定的民主政體，而其他的甚至出現民主倒退？為什麼只在20世紀，民主變成全球性現象，而不在之前的四萬年人類歷史

先分享一個主流看法，法國知名思想家扥克維爾認為，那是人生而平等的觀念已經深入人心，是基督教教義的世俗版本。但福山覺得這個想法禁不起深入提問，如果是基督教生而平等的觀念，那為什麼直到20世紀才開始大範圍的發揮影響力？

福山認為，民主擴散的原因是，經濟發展影響了政治制度，這個想法的關鍵是「勞動分工」。隨著市場因貿易規模增長而不斷擴大，先在商業經濟，然後在工業經濟，新的勞動分工就會出現和加深。這種分工意味著，將會創造出新的社會群體，像是新興中產階級。這些新群體由於無法參與舊農業社會的政治制度，就會要求分享政治權力，從而增加要求民主的壓力。

換句話說，經濟增長造成社會動員，後者又導致對政治參與的要求，而且會越來越強烈。

經濟的發展導致社會各行各業的分工，這導致需要動員更多人來完成生產的工作。而動員了人們又反過來喚起大家更生活平等、正義的追求，引導法治和民主的發展。這過程非常緩慢，因為舊秩序的菁英，例如貴族，會努力想要阻止新的群體來分享他們的權力。而這就是不同國家是否獲得完善民主化的分水嶺了，新興中產階級有沒有找到管道參與政治。

民主在歐洲分階段逐步出現，歷時超過一百五十年，是中產階級、工人階級、舊寡頭和農民之間交叉鬥爭的結果。

缺乏有效的政府

缺乏有效的政府

所以第二個問題，就來談談既然民主有擴散能力，那為什麼現在民主還不完善呢？從上面的分享你應該就知道，當今世界絕大多數國家的問題，不在於缺乏民主和法治，而在於缺乏有效的政府。

福山特別強調，這並不是否定民主的重要性，而是矯枉必須過正，因為過去的一代人把重點都放在了民主上，忽視了一個高效政府的重要性，結果卻發現推廣民主的政策並沒有讓世界變得更美好。像是有一些極權政府，經常壓迫新聞記者和反對派。使得人們認為，引入民主制度，限制政府權力，就能解決問題。但是，引入民主後卻發現，這個國家在制定和執行法律，提供安全、教育、醫療等公共產品上，表現仍然很差。有人會說這是民主的失敗，但這更可能是這個國家的政府能力問題。雖然它在鎮壓反對者方面很強，但在執行政策方面很弱，因此沒法實現選舉時的承諾。

選民們想要參與政治，分享權力，但是他們同樣需要運作良好的政府，而這兩者並不一定會同時出現。當今世界，不管是發展中國家還是發達國家，不管是民主國家還是非民主國家，最普遍、最關鍵的問題就是有效政府的建立。

像是阿富汗那樣根本就沒有可維持秩序的政府，要麼是印度那樣，雖然有民主，但政府被政治精英把持，只為自己的親友和追隨者謀取利益，導致政府效率極其低下。因為政府雇員一旦不是根據能力來選擇，而都是政客的支持者或親信的話，工作表現難免會越來越糟。

這樣的問題也會發生西方民主國家，例如希臘和義大利，這兩個國家近年來的金融危機，就是因為公部門的工作被政治精英們用來當作換取選票的籌碼，希臘政府甚至可以自行指派教師、國營銀行員的職缺。使得這兩個國家的政府機構臃腫低效，預算超支，爆發了政府破產危機。

如何建立有效的政府

如何建立有效的政府

許多國家想要實現政府、法制、民主的平衡，建立有效的現代政府。那麼進入第三部份，為什麼有的國家建立起了現代政府，有的國家卻沒有呢？福山藉由德國、希臘、義大利和美國的歷史經驗，整理出了建立現代政府的三大條件。

第一個條件是戰爭。戰爭帶來國家生存的壓力，政府需要更有效率的獲取資源來做軍備競賽，因此政府會像所有公民開放職位，來獲得最優秀的人才。不過戰爭也並不一定是必要條件，也有許多動亂的國家，政府依然充滿貪污腐敗。

第二個條件是先建立出文官制度，再發展民主化，能建立更有效的政府。像是德國在普魯士時期的專制統治就建立了文官制度，等到民主化的時候，這個強大、自主的文官制度，已經成為了政治傳統。 所以整個德國社會都有共識，認為文官制度就是一個中立的工具，不參與政黨競爭。不管哪個政黨通過選舉上臺，都可以繼續使用這個工具，不影響工具的運轉。

第三個條件是經濟現代化帶來的社會動員。經濟現代化催生了新興的中產階級，他們可以選擇加入已經存在的「分贓」體系，也可以選擇組織起來，推動政治改革，改變體系的運作規則。像是美國的體系雖然不符合第二個條件，是先民主，才建設政府和文官制度。

美國建國之初，就推廣了白人男性普選權。當時美國的政府員工大概只有三千人，被戲稱為「華盛頓的朋友的政府」，因為當時的政府官員，都是與華盛頓總統相似背景的精英。一直到南北戰爭時，聯邦政府所在的華盛頓特區，總人口也只有六萬多人 。但是在隨後的發展中，美國演化出了政黨制度，分屬不同黨派的政治家，需要在選舉中說服選民。他們常用的一個手段也是擴充政府機構，提供郵局或者市政府這樣的工作職位，這導致公職人員的數量年年增加。

這種情形一直持續到19世紀末才開始改革，因為當時美國經濟高速增長導致城市化、勞動分工細化等一系列社會大變革，新生的中產階級組織起來，意圖改革原來的分贓體系，建立一個政治和行政嚴格分離的文官制度。而建設一個有效政府有多艱難，從美國的例子中可以看出來：從十九世末到二十世紀二十年代的羅斯福新政，美國花了整整四十年，終於逐步消除了政黨政府的裙帶政治，改革文官體系，建立了專業的文官制度。

政府發展的動態循環

政府發展的動態循環

最後進入第四部份，政府的發展是一個動態循環，一不小心就會進入衰敗期。前面提到了建立有效政府的三個步驟，但這不是一個有終點的過程。或者應該說，政治制度的發展是一個動態過程，如果曾經平衡的三要素因為時代變遷而失衡，那麼政治衰敗也會發生 。

政治衰敗不僅在政治不發達、制度化不夠的國家發生，在政治發達的國家，隨著時間、環境的變遷，也有可能出現這種情況。因為人的自然本性不變，政治精英總是傾向於偏離制度，一有機會就偏袒自己人。福山舉的當代發達國家政治衰敗的案例，就是一度擺脫了裙帶政治，建立了強大政府的美國。

福山認為美國從二十世紀七十年代開始，就慢慢走向了制度衰敗。

美國政治衰敗有兩個原因，第一個原因說來有點嘲諷，那就是過度的制度化。在美國採取的是三權分立的制衡體系，使得立法、司法、行政相互牽制，原本的設計意圖是好的，但隨著時間的發展，體系內各種機構的膨脹，使得辦事程序越來越復雜， 讓沒有專業知識的普通公民很難獨力完成要辦的事情。比如說，在美國申請退稅，需要長達半年，各種規定非常復雜，需要專業的法律介入才能完成。

所以這些官僚組織變相綁架了美國政府的運作效率。

另外，過去幾十年中美國政府的規模一直在擴展，只是部份正確。政府承擔的任務確有顯著增加，從改善貧困兒童到打擊恐怖主義；但從第二次世界大戰結束以來，聯邦政府人力的實際規模一直維持在大約225萬人左右，其中還有不時的裁員。到了2005年，雇員總數約180萬人。真正擴展的部分，是執行公共事務，卻獨立於政府的半公務單位；其次是大批莫名其妙的外包廠商，他們或是提供公務員自助餐，或是保護外交人員，到國家安全局的電腦系統管理。

美國至少有4萬個職位，是可以繞過文官系統的特殊等級，這就是政府制度衰敗的開始。

在這種過度制度化的情況下，政治精英們卻能夠從中受益。這就構成了美國政治衰敗的第二個原因：家族制政治的復闢。福山提到，民主和法治對精英權力造成的制約，常常名不副實。因為精英群體常常享有優越的信息和資源，在各種規章制度越來越復雜、漸漸屏蔽了人民群眾的情況下，精英們卻往往知道怎麼樣才能把自己的利益最大化，而且還合法。比如說，利益集團可以先向國會議員捐款，再等待將來可能的回報。反之，國會議員也可能先偏袒特定利益集團，期待以後競選的時候，這些利益集團可以給他們捐款。

就算一開始有政治菁英是站在反對立場，但只要這些菁英加入政府的運作體系，有了利害關係變成「局內人」，一樣會試圖利用優勢取得資訊和資源，一方面享受勝利的果實，另一方面也是持續建立優勢，避免被新的挑戰者給打敗。

結尾

結尾

好的，那這本《政治秩序的起源》下冊就分享到這邊，這次一共分享四個主題。首先談到20世紀民主會擴散，是因為經濟發展導致社會分工，新興階級就會要求分享政治權力；第二部份聊到許多社會變革太關注民主的建立，忽略了有效政府的重要性，導致政府貪污或是低效；第三部份則是提到建立有效的政府需要通過戰爭、有效的文官制度，以及有效的社會動員；第四部份曾經平衡的三要素因為時代變遷而失衡，那麼政治衰敗也會發生，美國就是一個很明顯的例子。

不知道你聽完之後有沒有冒出一個疑問，那就是假如政府進入了衰敗期，該怎麼改善？但福山對此的解答卻有些無力，還是從三個要素出發：國家、法治和可問責的政府，哪些有問題就修補哪些，但這在執行層面上卻非常難以達成，光想著要怎麼撼動那些既得利益者，就幾乎難以達成。

而另一個有趣的問題，就是中國大陸未來的發展，現在中國大陸的中產階級越來越龐大，按照福山的理論，應該會要求更多的政治權力，那會有可能發生無法被現有制度給包容的情況嗎。尤其是當經濟成長趨緩的時候，也就是更考驗政治制度的時候。

所以其實，關於政治制度的發展與衰敗，我們只是透過這兩本書獲得了觀察工具，還有很多問題值得我們繼續挖掘，也期待你聽完後的反思。以上就是今天的不小說書，說書看世界，有什麼想法都歡迎下面留言討論，希望這10分鐘對你有所啟發。